最新消息全國國土計畫與農地保護：縣市做法如何損害糧食安全
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在面對全球氣候變遷和日益增長的全球人口，糧食安全成為了各國必須解決的重要課題。台灣在此背景下，通過《國土計畫法》規定各縣市需維護一定面積的農地，以保證糧食生產的穩定。然而，實施過程中的地方政府亂象卻使這一目標岌岌可危。一方面，一些縣市如屏東和雲林，將優良農地降級為低級別的農地，使得這些土地更容易轉為其他用途；另一方面，桃園市政府則將應劃設的農地全數劃為「城鄉發展區」，大幅減少農地保護。這些行為不僅削弱了農地保護效果，也引發了學者和公眾的廣泛關切。
【全國國土計畫引發糧食安全危機：縣市農地劃設爭議透視】
一、破壞農地的現象與爭議
在確保國內糧食安全的大前提下，全國國土計畫要求各縣市必須維護一定的農地面積，承擔起農地保護的責任。然而，地方政府在這一計畫的實施中卻出現了各行其事的亂象，讓原本的計畫目標受到了嚴重挑戰。
(一) 全國國土計畫的背景
在全球氣候變遷和人口增長的挑戰下，確保國內糧食安全成為各國的重要議題。台灣亦不例外。為了應對這一挑戰，我們的國土計畫（《國土計畫法》）要求各縣市必須維護一定面積的農地，以確保糧食生產的穩定性和國內糧食安全。這一法案旨在制定全國性的土地利用規劃，明確劃分農地、保育區、城鄉發展區等，為土地使用提供系統化的指導。
(二)地方政府的挑戰與亂象
儘管《國土計畫法》提供了統一的指導原則，但地方政府在實施過程中卻顯現了不同的做法，造成了嚴重的農地保護問題。主要問題包括：
降級優良農地：各縣市政府將優良農地（「農一」）降級為良好農地（「農二」），這種做法直接減少了農地使用的限制和變更門檻。例如，屏東縣長潘孟安將4.5萬公頃的優良農地降級，雲林縣長張麗善也要求類似處理。這樣的降級不僅削弱了農地保護的效果，也引發了糧食安全的顧慮。
農地分類的不一致性：地方政府對農地的劃分往往與全國規劃原則不一致。例如，桃園市政府將都市計畫內的農地全部劃為「城鄉發展區」，這種做法忽略了農業發展區應保留的要求，從而使得原本應保護的農地脫離農業用途，造成了資源的浪費和糧食安全的隱患。
土地利益的操控：地方政府在制定國土計畫草案時，常以發展需求為由，進行利益操作。例如，桃園市政府將應維持的農地資源減少至原有數量的50%，這樣的做法被批評為「巧取豪奪」，損害了全國糧食安全的長遠目標。
(三)影響分析
糧食安全的威脅：農地的降級和不當劃設直接影響了糧食生產能力。優良農地的減少會導致農產品供應不足，進而影響到國內糧食安全。此外，農地的減少也可能引發土地利用的不合理，造成生態環境的破壞。
國土計畫的執行問題：地方政府的不一致做法揭示了國土計畫執行中的監管問題。中央政府雖然制定了指導原則，但地方政府的隨意調整使得原有計畫目標難以實現，導致了全國性規劃的失效。
社會反響與法律挑戰：地方政府的做法引發了廣泛的社會反響。專家學者對此提出了批評，指出地方政府的做法違背了全國一致性原則，可能會導致法律挑戰和政策調整的需求。
(四)未來的改進方向
強化監管機制：中央政府需要加強對地方政府國土計畫實施的監管，確保各縣市在遵循全國規劃原則的前提下進行土地利用規劃。應該設立明確的審核和檢查機制，以確保農地保護政策的落實。
增強透明度與參與：在國土計畫的制定和審議過程中，應提高透明度，廣泛徵求專家和公眾的意見。這有助於提高政策的科學性和公正性，並減少地方政府在政策執行中的隨意性。
推動法律改革：需要考慮進一步修訂《國土計畫法》，明確地方政府的責任和權限，確保各地在保護農地和實施國土計畫時的一致性和科學性。
二、 優良農地的降級問題
最具爭議的問題之一是優良農地（即「農一」）被降級為「農二」，這一改變減少了農地使用的限制及變更門檻。屏東縣長潘孟安曾將4.5萬公頃的優良農地降級，雲林縣長張麗善也要求類似處理。這種做法引發了學者和公眾的廣泛關注和質疑。
(一)優良農地的定義與重要性
優良農地（農一類） 是指土壤肥沃、氣候適宜、農業生產潛力高的土地。這些農地通常具備以下特點：
- 高產能：土壤質量優良，適合種植高產量的作物。
- 生態價值：擁有良好的生態系統，有助於維護生物多樣性。
- 資源可持續性：適合長期農業生產，有助於維持糧食供應的穩定性。
優良農地對國家的糧食安全至關重要，因為它們能夠提供穩定且高效的糧食生產基礎。維護這些土地不僅能保證足夠的糧食供應，也能保護生態環境，促進可持續發展。
(二)降級問題的具體情況
降級 指的是將原本劃為優良農地（農一）的土地重新劃分為農二類，即良好農地。這一改變的具體影響包括：
- 減少使用限制：農二類土地的使用限制和變更門檻低於農一類。這意味著，農二類土地可以更容易地轉換為其他用途，如工業用地或住宅用地。
- 改變農地功能：降級後，土地的農業生產功能受到威脅，可能會轉變為其他用途，降低了土地的糧食生產能力。
(三)屏東縣與雲林縣的降級案例
屏東縣的降級：屏東縣長潘孟安在2018年的國土計畫中，將4.5萬公頃的優良農地降級為農二類，這一決策引發了廣泛的關注和爭議。此舉的主要理由是支持地方經濟發展和擴張城市建設，但卻忽視了這些土地對農業生產的長期價值。
雲林縣的降級：雲林縣長張麗善也要求將部分優良農地降級，以應對地方發展的需求。這一做法受到學者和環保人士的強烈反對，他們擔心這將進一步加劇農地資源的流失，威脅到糧食安全。
(四) 學者和公眾的反對
學者觀點：專家學者普遍對這些降級決策表示擔憂。政治大學地政系教授顏愛靜指出，這些降級行為違背了國土計畫中對農地保護的基本原則，可能會導致長期的糧食安全問題。成功大學的陳璋玲教授也表示，這樣的政策會削弱優良農地的保護，降低整體糧食供應能力。
公眾反應：公眾對優良農地降級的反對聲音強烈。他們擔心這樣的政策會導致農地資源的流失，並對未來的糧食供應構成威脅。環保團體和農民組織也發起了抗議，要求政府重新考慮降級決策，強調優良農地對國家未來發展的重要性。
(五) 降級問題的影響
糧食安全：降級優良農地會導致可耕種的高產量土地減少，進而影響糧食的穩定供應。長期來看，這將增加對進口糧食的依賴，可能造成糧食價格波動和供應不穩定。
環境影響：農一類土地的降級可能會導致生態系統的破壞。原本的農地被轉換為其他用途後，生物多樣性和自然環境將受到威脅，長期可能引發土壤退化和水資源問題。
地方經濟：短期內，降級土地可以支持地方經濟發展，提供更多的建設用地和產業空間。然而，長期來看，失去的農業生產能力可能會對地方經濟造成更大的負面影響，尤其是當糧食供應受到挑戰時。
(六) 應對措施與建議
強化土地保護政策：應加強對優良農地的保護，防止隨意降級，確保這些土地的長期農業生產能力。應建立更為嚴格的審批制度，防止農地資源被過度開發。
推動科學規劃：政府應依據科學數據進行農地規劃，考慮土地的長期價值和可持續發展，避免短期利益損害長期利益。
增加透明度和公眾參與：在農地規劃和決策過程中，應提高透明度，讓專家、學者和公眾參與，形成多方共識，確保政策的公平性和科學性。
三、桃園市的「破窗效應」
桃園市在國土計畫中的做法成為「破窗效應」的典型案例。根據國土計畫法，應將都市計畫內的農地劃設為「農發五」（都市計畫內農地）。但桃園市政府違反原則，將這些農地全部劃為「城鄉發展區」，從而使得原本應該保護的農地脫離農業用途。這一改變導致了專家對桃園市國土計畫的不滿，並質疑其是否違背了全國一致性原則。
(一) 桃園市國土計畫背景
桃園市作為台灣北部重要的農業和都市發展區，其國土計畫的制定和實施對全國具有重要示範意義。根據《國土計畫法》，國土應劃分為不同的功能區域，其中都市計畫內的農地應劃設為「農業發展區第五類」（簡稱「農發五」）。這一分類的目的是確保都市擴張不會過度侵占農業用地，從而保護農地資源和維護糧食安全。
(二)桃園市的「破窗效應」
「破窗效應」 原本是指小的破壞行為若不及時處理，將引發更多的違規行為。在桃園市的國土計畫中，這一效應被體現在以下幾個方面：
違反劃設原則：根據全國國土計畫的要求，都市計畫內的農地應劃為「農發五」類別，旨在保留都市發展中的農地資源。然而，桃園市政府未按照這一原則操作，而是將這些農地全數劃為「城鄉發展區」。這一決策使得原本應該保護的農地脫離了農業用途，轉而支持城市建設和其他開發需求。
減少農地保護：桃園市將大量農地劃為「城鄉發展區」，大大降低了這些土地作為農業用地的保護級別。這樣的劃分意味著這些土地可以被用於住宅、商業或工業建設，從而減少了農地的總量和農業生產的空間。
(三)專家與公眾的反響
專家批評：專家學者對桃園市的做法表示強烈不滿。政治大學地政系教授顏愛靜批評，桃園市政府的決策違背了全國一致性原則，削弱了中央政府在土地利用方面的指導作用。成功大學的陳璋玲教授指出，桃園市將農地全數劃為城鄉發展區，忽視了農業發展區的必要性，這樣的政策對長期的糧食安全造成了威脅。
公眾關切：公眾和環保團體對桃園市政府的這一決策表達了憂慮。他們擔心這樣的土地利用變更會導致大量優質農地的流失，影響台灣的糧食自給能力，並對生態環境造成長期損害。許多農民和地方居民也對未來農地資源的保障表示擔憂，擔心土地被轉為非農業用途後，可能會引發更多的環境和社會問題。
(四)影響分析
農地資源流失：將都市計畫內的農地全數劃為「城鄉發展區」，直接導致了農地資源的大量流失。這樣的做法會減少農業生產空間，影響糧食生產能力，增加對進口糧食的依賴。
城市擴張與環境壓力：雖然將農地劃為城鄉發展區可以促進城市發展，但過度擴張會增加城市化進程中的環境壓力。城市擴張可能會導致土地資源的不合理利用，並加劇交通擁堵、污染等問題。
全國規劃的一致性：桃園市的做法對全國國土計畫的一致性原則構成挑戰。其他地方政府可能會效仿桃園市，進一步擴大城市發展區，縮減農業發展區，這將導致全國範圍內的土地利用失序，增加政策實施的難度。
(五)應對措施與建議
強化中央監管：中央政府應加強對地方政府國土計畫實施的監管，確保地方政府的政策決策符合全國規劃原則。對於不符合規定的劃設方案，應進行審查和調整，避免政策的隨意性。
推動規劃修訂：建議對《國土計畫法》進行修訂，明確規範地方政府在土地劃設中的權限和義務，確保農地保護和城市發展之間的平衡。
提升公眾參與：應增加土地規劃和決策過程的透明度，讓專家、學者和公眾參與，形成多方共識。這有助於提高政策的科學性和合理性，減少地方政府在實施過程中的隨意性。
四、 各縣市農地劃設數據解析
(一)桃園市
1.數據現狀：
- 應維持農業發展區：33,800公頃
- 實際劃設為農業發展區：15,200公頃
2.解析： 桃園市的農地劃設存在顯著的差距，應維持的農業發展區面積為33,800公頃，但實際上只劃設了15,200公頃。這一差異反映了桃園市在都市化和土地開發過程中，對農地保護的忽視。主要原因包括：
- 城市擴張需求：桃園市作為台灣北部的主要經濟和交通樞紐，城市擴張需求大，地方政府可能將農地劃為城鄉發展區，以滿足住房和工業用地需求。
- 政策矛盾：在中央政府要求保護農地的背景下，地方政府面臨的城市發展壓力可能促使其降低農地保護標準，以平衡短期的經濟利益和長期的農地資源保障。
3.影響：
- 農地資源減少：大量的農地被轉為其他用途，可能會影響台灣的糧食自給能力。
- 環境與社會影響：城市擴張可能引發的環境問題和社會壓力，需要加強規劃和管理。
(二)雲林縣
1.數據現狀：
- 應維持優良農地：57,800公頃
- 實際降級為「農二」：部分優良農地
2.解析： 雲林縣在優良農地的劃設上也出現了問題。儘管應維持57,800公頃的優良農地，但實際上部分農地被降級為「農二」，意味著這些農地的保護級別和使用限制被降低。這一變化可能是由以下因素造成的：
- 地方政府政策：地方政府希望通過降級農地來促進地方經濟發展，增加土地利用靈活性。
- 資源分配壓力：面對日益增長的人口和經濟發展需求，雲林縣政府可能選擇放寬農地保護標準，以支持更多的建設和開發需求。
3.影響：
- 糧食安全風險：優良農地的降級可能會減少高品質農產品的產量，影響糧食安全。
- 農業可持續性問題：降級可能會影響農業生產的可持續性，增加土地使用變更的頻率。
(三) 屏東縣
1.數據現狀：
- 2018年降級：4.5萬公頃優良農地降級為「農二」
2.解析： 屏東縣在2018年將4.5萬公頃的優良農地降級，這一做法引發了廣泛爭議。主要原因包括：
- 地方政府決策：時任屏東縣長潘孟安希望通過降級優良農地來促進地方經濟發展和城市化。這種政策決策反映了地方政府在土地利用上的策略性調整。
- 資源再分配：降級的優良農地可以用於其他經濟活動，這樣的變化可能會引發短期內的經濟效益，但對長期糧食安全構成風險。
3.影響：
- 政策爭議：這一大規模的土地降級引發了學者和公眾的強烈反對，質疑其是否違反了國土計畫法的原則。
- 長期風險：大量優良農地的降級可能會對全國的農業生產能力造成影響，對糧食安全構成潛在威脅。
五、 學者對國土計畫的批評
學者對於地方政府在國土計畫中的表現給予了嚴厲批評。桃園市府的國土計畫草案違背了全國一致性原則，容易誤導公眾對農地保護的理解，桃園市的做法不符合糧食安全的長遠目標，建議應該保留更多的農地資源。
(一)違背全國一致性原則
1.批評內容： 學者指出，桃園市府的國土計畫草案違背了全國一致性原則，可能會導致政策的不協調和效果減弱。具體來說，桃園市將應劃設為「農發五」（都市計畫內農地）的農地全部劃為「城鄉發展區」，這種做法被認為是對全國統一規範的偏離。
2.解析：
- 全國一致性原則：這一原則旨在確保全國各地在國土計畫中遵循統一的規範，從而實現土地資源的合理配置和有效利用。全國一致性原則能夠避免地方政策差異帶來的資源浪費和無序發展。
- 政策協調問題：桃園市府的做法可能會導致政策的不協調，影響到全國範圍內的國土計畫實施效果。例如，將原本應該保護的農地劃為城鄉發展區，可能會引發其他縣市效仿，進一步削弱農地保護措施。
3.影響：
- 政策實施困難：地方政府的偏離做法可能使中央政策難以有效實施，從而削弱政策的整體效果。
- 全國資源配置不均：地方政府的不同做法可能導致全國土地資源配置的不均衡，影響整體國土規劃的科學性和合理性。
(二)容易誤導公眾對農地保護的理解
1.批評內容： 學者指出，桃園市府的國土計畫草案可能會誤導公眾對於農地保護的理解。將農地劃為城鄉發展區的做法，可能會使公眾對農地保護的重要性產生誤解，降低對農地保護政策的支持。
2.解析：
- 農地保護的重要性：農地保護是確保糧食安全和生態平衡的重要措施。學者擔心，桃園市府將農地劃為城鄉發展區的做法，會使公眾認為農地保護不是首要任務，從而削弱對農地保護政策的支持和配合。
- 誤導風險：如果公眾誤解了農地保護的必要性，可能會對未來的農地保護政策造成負面影響。這種誤導可能導致農地保護意識的減弱，進一步加劇農地的開發和侵占。
3.影響：
- 政策支持度降低：如果公眾對農地保護政策的理解不清，可能會導致對相關政策的支持度降低，影響政策的實施效果。
- 未來政策挑戰：公眾對農地保護的誤解可能使未來推動農地保護政策更加困難，影響糧食安全和環境保護的長期目標。
(三)不符合糧食安全的長遠目標
1.批評內容： 學者批評桃園市的做法不符合糧食安全的長遠目標。他們認為，將農地劃為城鄉發展區的做法可能會削弱農地資源的保護，對未來的糧食供應造成風險。
2.解析：
- 長期糧食安全：糧食安全的保障依賴於穩定的農地資源。學者認為，桃園市府的做法會削弱農地的保護，進而影響長期的糧食供應和安全。
- 農地資源的持續利用：保留足夠的農地資源是確保未來糧食供應的重要措施。學者建議應該在國土計畫中保留更多的農地，以支持長期的農業發展和糧食安全。
3.影響：
- 糧食供應風險：如果農地資源被過度開發或不當利用，可能會導致糧食供應能力下降，影響未來的糧食安全。
- 政策調整需求：為了符合糧食安全的長遠目標，政策制定者需要考慮學者的建議，對國土計畫進行調整和改進，以更好地保護農地資源。
六、未來展望與應對措施
為了維護國土計畫的原意，各地政府應該加強對農地保護的認識，遵循全國統一的原則進行規劃。專家建議應對國土計畫進行更多的公開審議，讓政策制定更加透明，並保障農地的持續利用，以確保國內糧食安全的長期穩定。
(一)強化農地保護認識
1.未來展望：
- 意識提升：各地政府需要加強對農地保護的認識，理解其對糧食安全和生態平衡的重要性。這意味著地方政府應該將農地保護置於優先位置，而非僅僅考慮短期的經濟利益。
2.應對措施：
- 教育與培訓：針對地方政府官員和相關決策者開展農地保護和國土規劃的專業培訓，提高他們對農地保護重要性的認識。
- 政策宣導：加強對農地保護政策的宣導，提升公眾對農地保護和糧食安全的關注度，促進社會各界對農地保護的支持。
(二)遵循全國統一原則進行規劃
1.未來展望：
- 統一標準：全國各地在國土計畫中應遵循統一的標準和原則，以確保政策的協調性和一致性，避免地方政策差異對全國資源配置造成負面影響。
2.應對措施：
- 中央監督：中央政府應加強對地方政府國土計畫的監督，確保其遵循全國一致的規範和標準。
- 明確指導：制定明確的指導文件，對各縣市在農地劃設和使用上的要求進行詳細規範，提供具體的操作指引，減少地方政府的隨意性。
(三)增加公開審議與透明度
1.未來展望：
- 政策透明：增加政策制定過程的公開透明度，讓公眾和專家能夠參與政策的審議和評估，從而提高政策的公正性和有效性。
2.應對措施：
- 公開審議：對國土計畫及相關政策進行公開審議，讓學者、專家和公眾能夠參與討論，提出建議和意見。
- 公開數據：公開各縣市的農地劃設數據和計畫，讓公眾可以清楚了解農地保護的現狀和進展，增強政策的透明度和可監督性。
(四)保障農地的持續利用
1.未來展望：
- 長期保護：確保農地在長期內得到有效保護，維持農業生產能力，支持糧食安全和可持續發展。
2.應對措施：
- 保護措施：制定並實施強有力的農地保護措施，包括限制農地轉用、提供保護獎勳和補貼等，鼓勵地方政府和農民維護農地。
- 激勵政策：推行激勵政策，對保護農地表現優秀的地方政府和農民給予獎勳和經濟激勵，提升其對農地保護的積極性。
(五)調整和改進國土計畫
1.未來展望：
- 靈活調整：根據實際情況和專家建議，對國土計畫進行適時調整和改進，以解決實施過程中遇到的問題。
2.應對措施：
- 定期評估：建立定期評估機制，對國土計畫的實施效果進行評估，根據評估結果進行調整和改進。
- 專家諮詢：建立專家諮詢機制，邀請專家參與國土計畫的制定和修改過程，提供專業建議和意見，確保計畫的科學性和可行性。
七、結論
全國國土計畫的實施過程中，各縣市政府的隨意劃設與降級行為，嚴重影響了農地保護的效果。面對未來的挑戰，中央政府應加強監督，地方政府應遵循規範，攜手維護國土資源的可持續利用，確保糧食安全的根本目標不被侵蝕。
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圖片來源:維基百科
